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文化养生
国有企业混合所有制改革:动力、阻力与实现路径

日期:2018-5-8 15:57:21

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  混合所有制经济与混合所有制企业并非新创事物,经过历次国有企业改革,我国已有相当数量的混合所有制企业产生(黄速建,2014)。早在1999年党的第十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》就提出:要积极探索公有制的多种有效实现形式,国有大中型企业特别是优势企业,宜于实行股份制的,要通过上市、中外合资和企业互相参股等形式,改为股份制企业,发展混合所有制经济。2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出:大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则将发展混合所有制经济政策推向了新的高度,进一步提出:积极发展国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,认可其为社会主义初级阶段基本经济制度的实现形式。至此,国有企业混合所有制改革更为清晰地被纳入全面深化改革的顶层框架,成为解放生产力,破解可持续发展难题的关键环节。随后,中央连续出台的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》等多个配套文件都有涉及或者专门内容力推国有企业混合所有制改革。2017年的政府工作报告更为具体地提出要“深化混合所有制改革,在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐”。这标志着此项改革正在进入一个崭新阶段。尽管新一轮国企混合所有制改革已经展开,但大范围、整体性的推进目前仍处于试点探索阶段,改革推进过程亟需理论的进一步创新与实现路径的审慎选择。

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  同任何改革一样,国企混合所有制改革也是一项复杂的系统工程,欲顺利推进,需要对其动力、阻力做出具体而深入的分析,并在此基础上寻求正确的实现路径。本文首先对混合所有制改革的中国含义做了解读,以明晰其区别于“私有化”“民营化”的特有内涵。在此基础上,以国有企业运行状况及其前期改革的事实为逻辑起点,分析了此次混合所有制改革的动力与阻力;最后,本文对推进混合所有制改革的应选路径和策略进行了对标定位,并提出:应对国有资产经营的激励机制进行深度改革,加强混合所有制改革过程中产权的法律保护,切实维护公众利益。


  “混合所有制改革”的中国含义

  “混合所有制改革”具有特有的中国含义,应区别于西方及其他国家的“私有化”和“民营化”。“私有化”来源于“privatization”一词。在新帕尔格雷夫经济学词典中,“privatization”一词意指公司的所有权由政府向私人转移。魏伯乐等(2006)给“私有化”赋予了更广泛的含义,即“通过减少或限制政府当局在使用社会资源、生产产品和提供服务中的职责来增加私营企业在这些事务中的职责的一切行为和倡议”。从典型的私有化实践来看,发生于英、法等资本主义国家的私有化是其对二战后国有化的“对冲”,是包括出售国有企业在内的一系列调节经济发展模式的行动,主要目的是缓解财政压力与提高经济竞争力(张学勇、宋雪楠,2012),这些情形更适合用魏伯乐的定义来解释。而发生于原苏联及东欧社会主义国家的私有化则因大量售卖国有企业,导致国家的基本经济制度与政治制度发生更替,这个教训深刻地影响了我国对“私有化”的认识,也使我国对私有化的定义一般倾向于从狭义上理解,坚决抵制私有化倾向成为了国企改革的底线。

  “民营化”的英译也为“privatization”,这意味着在西方语境中它是与“私有化”含义相一致的,而在我国对这一概念却有不同的理解。一部分研究文献以国有企业产权性质的变化来代表民营化,如宋立刚、姚洋(2005)、胡一帆等(2006)、李广子和刘力(2010)。这些研究聚焦于企业产权制度的改革。另一部分研究文献则认为民营化并不局限于企业产权制度的变革,还可通过转换国有企业经营机制,发展非公有制经济,引入市场竞争机制来实现(林晓言,2006;叶林祥,2006),对外承包、特许经营等都是推动民营化的经营模式(李增田,2008)。民营化既可以指企业所有权结构或性质的改变,也可指经营机制的市场化,但单纯从其概念上还难以分清哪些变化可归因于产权变革,哪些变化可归因于其他改革措施。因此,民营化是一个涵义较为宽泛且边界模糊的概念。

  混合所有制经济,在宏观上体现为一个国家或地区不同所有制成分共存的经济形态,在微观上则表现为由不同性质产权主体构成的企业经济形式。我国宏观意义上的混合所有制经济发展实践在改革初期便开始了。随着改革的深入,当时非全民所有制企业得到逐步发展壮大(见表1)


??????????????????????????????????????????????表1

  由表1可见,其他类型工业所包括的全民与集体合营、全民与私人合营、集体与私人合营,中外合营等所有制形式的工业企业已占一定比例。这说明早在改革的初期,工业企业的所有制构成就已开始悄然变化。1984-1989年间的国有企业改革则围绕着“扩大国有企业自主经营权”与实施“承包制”开展(Yusuf et al.,2006),这一阶段国有企业的所有权结构未出现显着变化。但值得注意的是,集体企业特别是乡镇企业获得了快速发展,部分注册为集体企业却由私人实际控制的“红顶企业”在民营经济的发展中扮演了重要角色(Haggard and Huang,2009)。1993年,党的十四届三中全会正式提出建设“社会主义市场经济体制”,其中“建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”成为针对国企改革的重要政策指向。而1994年《公司法》的实施则为国有企业改革提供了强有力的法律保障。在该法律框架下,国有企业纷纷进行“公司化”改制,依企业背景和规模大小等因素分别改制为股份有限公司或有限责任公司,公司制企业得到迅速发展,而集体企业数量则大幅缩减。“公司化”的直接结果是原企业的产权结构调整可以通过股份买卖的形式进行(巴里.诺顿,2010)。2000年前后,为摆脱国有企业整体经营低迷的局面,“抓大放小”被选定为国企改革的新举措,大型国有企业以“做大做强”为目标进行集团化改组,而中小国有企业则通过产权交易被“推向”市场,走上了“民营化”之路。

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  随着我国资本市场的逐步发展,有更多的国有企业通过整体上市或部分上市,实现了股权的市场化交易与股权结构的多元化。其中,2005年的股权分置改革因解禁了非流通的国有股权而被看作是“二次民营化”(Liao et al.,2014)。据国务院国资委统计,截至2016年底,中央企业集团及下属企业的混合所有制企业(含参股)占比达到了68.9%,省级国资委所出资企业及各级子企业(合并报表范围内)混合所有制企业占比达到了47%。由此看出,企业所有权结构的多元化是混合所有制经济发展的微观形态。

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  目前我们所称的“混合所有制改革”,其实就是针对国有企业一股独占和一股独大的现实,意在通过非公有资本参股国有企业、首次公开上市、员工持股等方式,提高国有企业股权多元性,促进各类所有制资本取长补短、共同发展的制度创新。这一制度创新虽然也伴随企业所有权结构的变化,但却与“私有化”或“民营化”具有质的不同:首先,部分国有企业的国有股份占比虽降低,有的甚至会不占控股地位,但国有经济在国民经济中的主导作用不会改变,且会放大其影响力,这与国外的“私有化”有着本质不同;其次,股权混合是双向的(刘长庚、张磊,2016),既有非公有资本参股国有企业,又有国有资本投资非国有企业,这又与以单向收购国有股份为特征的“民营化”有所区别;再次,我国国企混合所有制改革目标是明晰的:通过改善不同所有制资本的配置状况,提高资本利用效率;最后,此次改革的关键是通过股权结构的改革,推进那些阻碍国有资产经营效率提升的公司治理、国资运营监管及利益分配等体制机制的变革与重塑。

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国有企业混合所有制改革之动力

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  国有企业改革的首要动机是提高资本效率,因此国企混合所有制改革也必须以提升国有资本效率为第一动力。资本效率其实就是资源配置效率。理想的市场经济制度,必须顺应资本的逐利本性,以市场为基础性手段,促进资本自由地流向高利润的部门(企业),进而实现资源配置效率最优。而国有资本效率“现况”常常被解读为国有企业自身运行效率低(刘小玄,2000;吴延兵,2012),附带效率损失大(刘瑞明、石磊,2010),创新效率和动力不足(董晓庆等,2014;Wei et al.,2017)。借鉴Song et al.(2011)的方法,本文对2007-2015年国有及国有控股企业、私营与外资工业企业的盈利能力(利润总额/固定资产净值)进行了分析性计算(见图1)。由图1可知,前者的表现一直不及后两者。2008年“四万亿”刺激计划过后,各类企业的运行在2011年前后都陷入了低迷,其中国有企业的亏损情况在2013-2015年有所加重(见图2)。


?????????? 图1 规模以上各所有制工业企业盈利能力(2007-2015)

  注:state-pro:国有及国有控股工业企业盈利能力;pri-pro:私营工业企业盈利能力;for-pro:外商投资和港澳台商投资工业企业盈利能力。

  资料来源:根据《中国工业统计年鉴》(2008-2016)数据计算绘制。

  资料来源:根据《中国工业统计年鉴》(2012-2016)计算绘制。

??? 图2 规模以上国有及国有控股工业企业亏损状况(2011-2015)
  全要素生产率(TFP)常被用来测算企业效率。杨汝岱(2015)用1998-2009年的工业企业数据对制造业企业的TFP进行测算后发现,即使经过了“抓大放小”的改革,整体上国有企业的TFP仍不及民营企业和外资企业。而刘晔等(2016)利用2001-2007年的工业企业数据研究发现,国有企业经过混合所有制改革后TFP得以改善。通过以上两个基本指标的对比结果发现,资本由国有部门向非国有部门流动可提高资本的配置与利用效率以及企业运行效率。Wei et al.(2017)研究了国有企业与其他企业在技术创新方面的差距,他们对我国企业创新效率进行检验后发现,国有企业虽获得了较多的政府补贴,仍在单位研发投资专利数上落后于外资企业与民营企业。而中国要应对人工成本上升的压力就必须将资源合理分配给不同所有制企业,以大力促进技术创新,推动产业结构调整与升级。此外,郝阳和龚六堂(2017)的研究发现,国有资本参股民营企业还可以缓解后者的税负压力与融资约束。这些研究说明了资本配置在国有部门与非国有部门之间的结构性调整对提高整体经济绩效的积极意义。

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  众所周知,国有企业长期在关乎国计民生与国家安全的重要行业处于绝对垄断地位(见表2)。于是,国有企业获利也常常被认为主要来自于“垄断”,而垄断也制约了国有企业商业模式与管理体制的创新活力,制约了社会福利积累能力的提升。此次混合所有制改革拟在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工七个领域展开试点,充分地展示了中央通过引入非国有资本对垄断行业进行改革,以改变市场竞争与分配格局的战略意图。所以,对非公资本来说,借混合所有制改革的机会进入垄断行业或垄断行业中的竞争性部分,既可以增加自身市场竞争力以分享市场份额,同时又可在技术、信誉(信用)、政治关联等方面受益于国有企业的优势资源。这也是非公资本参股国有企业的重要动力。而国有企业也可通过汲取非国有资本在独有技术、商业模式或经营机制等方面的资源优势来提升国有资本运行效率,实现互补共赢。此前的“民营化”改革为研究企业产权结构变化的经济效果提供了大量样本,胡一帆等(2006)、白重恩等(2006)、Guo et al.(2008)、杨记军等(2010)的研究都证实了国有企业民营化改革后在经济效益上取得的显着绩效。但值得注意的是,一些研究也发现:不同性质股权的混合程度与企业绩效、企业TFP之间并非呈线性关系,当非国有股占比超过一定程度后,促进效用会减弱(马连福等,2015;郭于玮、马弘,2016)。钟昀珈等(2016)发现国企民营化后,企业的创新效率会因非国有大股东掏空等原因被抑制。这说明,所有权结构的多元化并不是决定改革成效的唯一变量,“一混就灵”的期望并不现实,改革的成功需要有系统性的制度创新。

????????????????????????????????????????????表2

  混合所有制改革的另一个重要动力是改善国有企业的公司治理。在“一股独大”的企业引入可制衡第一大股东的力量是制约控股股东侵害其他股东,特别是制约侵害小股东利益的常规思路。多个大股东并存常被看作是较为有效的内部治理机制,有利于加强监督,降低公司代理成本,防止控股股东通过“掏空”获利,并在外部治理制度不完善时起到弥补作用(Pagano and R?ell,1998;Attig et al.,2008;Boateng and Huang,2017)。当公司内有多个大股东时,大股东之间会因相互提防他人侵害自身利益而致力于完善公司治理机制,使股东权益的整体保护水平得以提高(BarrosoCasado et al.,2016)。此外,Maury and Pajuste(2005)还发现,投票权在大股东之间更均衡的分配可以对公司价值的提升产生作用。经济转型过程中国有企业同时承担着经济与非经济任务(Bai et al.,2000),在竞争性领域引入非国有资本有利于企业专心致志于经营效率和经济绩效的提升。尤其是上市国有企业,会受到资本市场与监管机构的双重监督与评价,从而更有利于促进公司治理的改善。同时,非国有资本的引入,必然会改善董事会结构,这样便有利于改变因国有股一股独大导致的“一言堂”现象,提高企业决策民主化和科学化水平。因此,国有企业的混合所有制改革会有利于提高国有企业的公司治理水平。

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  当然,所引入的非国有股东是否能真正提升企业的公司治理水平进而提高企业决策质量,需要通过“事实”予以证明。首次公开上市是实现公司股权结构多元化的重要方式,且上市公司被要求遵守比一般企业更加规范的公司治理标准,所以上市通常会促进公司治理结构的完善。通过对上市前后的比较会发现不同股权结构下的企业绩效差异,这既可佐证“混合”的经济效果,也可检验股权分散后是否有助于公司治理的改善。魏成龙等(2011)的研究发现,国有企业整体上市对企业绩效的提升并不具有持续性;Gan(2007)的研究得出的结论是,国有企业中的优质资产上市后,上市公司反而会受到作为大股东的母公司的盘剥,其原因在于少数股东保护的孱弱与国企改革的不完全。涂国前和刘峰(2010)发现,上市公司的控股权由国有股东转移到民营股东后,更可能受到民营控股股东的“掏空”。还有研究表明,股权分置改革可能并未有效促进国有上市公司治理状况与运营效率的改善(Liao et al.,2014)。郝云宏和汪茜(2015)也用鄂武商的案例说明:引入非国有资本后,国有股东和非国有股东之间是否能形成有效制衡关系对改善公司治理十分重要。这些实证研究结果说明,股权结构多元化并不是公司实现良好治理与健康发展的充分条件,即使有代表非公资本权益的董事参与企业决策,如果缺少良好的制度规范,他们不能有效“发声”以制衡控股股东,那么改善公司治理的良好愿望也难以实现。如果处理不当,不同意见的表达还会成为争夺控制权的导火索,导致制衡扭曲、决策成本增加,从而影响企业的运营效率。因此,混合所有制改革的落脚点不应仅停留在对所有权结构的改变上,还应着眼于体制机制改革,尤其要力克“政企不分”并改变企业经营者的选聘与激励模式。“政企不分”易使国有企业陷入政府意志与市场理性选择的矛盾之中,导致行为扭曲,企业价值受损。“亦官亦商”的国有企业经理人制度,则有碍企业家精神的塑造和经营管理者职业能力的提升。混合所有制改革若能成功推进,会有利于催生国有企业经理人契约化和职业化制度的形成,进而能够为国有资本选出优秀的“牧羊人”。

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  重塑国有企业与政府形象、提升公共服务质量,以促进社会稳定与可持续发展亦是国有企业混合所有制改革的重要动力。国有企业的运行效率不仅影响经济发展,还与社会稳定及公众整体福利水平密切相关。国有企业的形象关乎政府形象和公信力(綦好东等,2013),国有企业效率不佳会有损政府形象和公信力。政府受人民之委来管理国有资产,搞好国有企业,政府责无旁贷。当政府将企业所有权这一根本领域作为深化国有企业改革的关键点时,便显示出政府积极担当、履职尽责的决心,而这一改革的成功推进必将有助于重塑国有企业与政府形象,赢得公众信任,促进社会稳定。此外,保证重要公共服务的有效供给是公益类国有企业的基本职责。基于干预成本、公共产品与服务的质量、价格及安全等因素的考虑,国有企业通常是提供公共服务更为妥善的组织形式(Sappington and Stiglitz,1987;刘震、张祎嵩,2015)。然而目前,国有企业尚未很好地完成向公众提供高质量公共服务的目标,部分国有企业尽管剥离了其社会职能,但过多地重视自身利益,未担当好其应负的社会责任,公众对此颇有不满(沈志渔等,2008)。与此不同,在公共服务行业却出现不少有所作为的非国有企业。若能通过混合所有制改革扩充公共服务事业的投资主体,实现不同产权资本运作与产业经营的优势互补,则可促进公共服务质量的提升,更好地满足公众需求,促进社会福利与发展水平的提高。

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国有企业混合所有制改革之阻力

  经济改革必然要涉及多方利益群体利益关系的重新调整,参与者或受影响者有不同意见、表现出某些担忧甚至不满皆属正常现象。所以,在改革中遇到形形色色的阻力在所避免。但如果不能及时有效地化解这些阻力,改革就会因受阻而难以落于实处。中国的改革呈现出成就巨大、问题突出的“两头冒尖”特征,既得利益集团希望维持现状以继续寻租,而部分弱势集团有可能把产生的社会问题归于改革的实施,故而反对进一步改革(田国强,2015)。本文认为,混合所有制改革所面对的阻力主要来自于三个方面:既得利益者、落后的激励模式以及意识形态固化与公众担忧。

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  经过前几轮的改革,我国政企不分的问题尽管得到显着改观,但问题仍然存在。在当前改革进入深水区、经济结构调整步入阵痛期的阶段,来自既得利益者的阻力仍然较为明显。首先,混合所有制改革要开放部分垄断领域,这就意味着新进入者必然要分享一部分垄断租金,而这部分垄断租金正是国有企业平稳渡过经济低迷期的保障与员工高福利的主要来源。由此产生的矛盾可能是:国有部门本不愿让他人分享垄断租金,若只是为了应付混改政策而向非公资本开放低利润率领域,非公资本也会失去积极性(因其不仅要支付既定的投资数额,还可能要承担一部分更新技术设备与安置下岗人员的后续成本),最终有可能使改革难以推进,陷入僵局。其次,国有企业的班子成员尤其是一把手掌握着分配企业资源的权力,又较少受到约束,形成了企业内部人控制(Qian,1996;杜兴强,2000),又因其常与政府官员交叉任职,且薪酬既与身份不相称又对企业绩效不敏感(Firth et al.,2006),所以一些企业经营者会倾向于迎合政府要求而放松对经营效率的追求以换取“晋升资本”;或者通过在职消费、权力寻租来获取经济利益。而随着混合所有制改革的深入,非国有股东参与企业决策的程度必然加大,权责利关系必然得以重新调整,企业经营者的权力将受到约束,寻租空间也会不断缩小,这便可能导致其既得利益受损。所以部分企业经营者可能对改革持不支持态度,以至消极对待。再次,部分国有企业的员工作为高薪资、高福利的受益者自然不愿因改革而失去现有待遇,也会有反对改革的可能。最后,从权利占有与分配的角度看,由于掌握企业控制权就可以决定企业资源的配置,随着非国有股东对企业决策影响程度的提升,原国有股东代表会担忧其控制权被削弱甚至丧失;而非国有股东代表亦会担心自己在公司重大事项决策中的话语权受限制,对公司治理与运营的知情权、监督权等合法权益得不到保障,最终可能影响不同股东之间的互信。如果不能建立良好的互信机制,股权混合与公司治理改善的改革初衷便难以如愿。

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  阻碍改革的因素不仅有直接的经济利益冲突,还有诸多制度因素。这主要体现在国有资产经营的激励机制落后于经济市场化改革的步伐,而混合所有制改革要达到预期目标亟需对这一机制做出适应性革新。目前,国有资产经营的激励机制仍然以政府权威主导的奖惩机制为主。在“管人、管事、管资产”的监管制度下,政府国有资产监管部门不仅决定着企业经营者的任免、薪酬,还掌握着对国有企业运营状况的评价权,以及企业重大决策事项的最终审定权。而政府部门仍有代替企业决策,代替市场对参与市场活动的组织和个体进行评价的情形。这一方面会受到信息不足与有限理性的局限,并受制于政企间的利益关联,难以维持公平公正;另一方面,容易使企业运营偏离市场规律。同时,在经济改革初期,政府把部分自身职能与责任转由国有企业履行,并将国有企业当作提供公共服务、执行政府政策、调控宏观经济与实现国家战略的工具,造成政府,尤其是地方政府自身功能弱化,改革意愿不强(宣晓伟,2013;戴锦,2013;陈清泰,2017)。而在这种激励体制下,企业经营者更容易顺从权威意志或权威偏好而忽视企业实际和市场规律。由于薪酬被限定且企业激励手段单调,企业价值升高对经营者的激励作用乏力,少数自利的企业经营者会倾向于将政府要求而不是市场信息作为企业决策的首要依据。可以预想,如果不改革这种扭曲的激励机制,那么即使引入了非国有资本,不利的后果依然有可能发生:或者企业经营者与非国有资本所有者之间因存在利益诉求上的差异而在运营目标和模式的选择上发生冲突;或者非国有资本的股东代表集体噤声,使得通过股权制衡来改善公司治理的改革目标落空。此外,改革由上至下推行,政府相关部门本应发挥更大作用,但因改革并未向其提供直接激励,部分官员又担心在改革中出错,故极易出现惰于推进改革的现象。对“犯错”的担忧会阻碍政府官员和企业负责人对改革的全身心投入。这说明,形成成熟合理的“容错机制”对取得改革成功至关重要。

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  相比利益冲突与机制落后,意识形态的固化会更广泛地影响改革参与者和公众对改革的态度。在我国,关于对非公经济的发展至今仍有不少片面认识。在部分公众与学者看来,将非国有资本引入国有企业是私有化的变种,而此举将造成国有资产流失、贫富差距扩大、阶层日益分化。这种认识的产生不无原因:原苏东国家在将国有企业全盘“私有化”之后所产生的恶果给我们带来了极大震撼;公众对我国上世纪90年代以管理层收购和员工持股为主要方式的“民营化”改革造成的大量国有资产流失、普通工人利益受损的情形仍记忆犹新。而反对引入非公资本的理论依据在于生产资料所有权的平等才是走向共同富裕的保障。虽然这种观点混淆了作为市场主体的国有企业与人民政府在推动共同富裕中的功能分配(宣晓伟,2013),但值得注意的是,公众对于非国有资本与“私有化”的偏见,对国有企业和国有资本理解上的偏差,都会使涉及国资深层关系的改革受到质疑而影响民意支持。国有企业的员工对“国有”身份具有深厚的感情,非公资本的引入会使他们感到原“国有”身份丧失、失业风险加大,因而会表现出某种失落或者不安,这也是混合所有制改革的阻力。而在改革过程透明度不高、监督乏力的情况下,公众的这种质疑会更为强烈。其实,即使是美国这样奉行资本主义的国家,在其公共服务民营化时也使用了“公共服务中引入竞争机制”这样的委婉表达,以消除人们对私有化可能对公共服务供给产生不利的担忧。“改革才是唯一出路”的理念若不在公众思想中扎根,改革便得不到理解与支持,改革的社会基础就难以打牢,最终也使改革的纵深推进受阻。公众不理解改革目的、意义与潜在益处,就很难抛弃对非公有资本的固有“偏见”,从而难以解放思想、达成共识。另外,公众对改革的担忧也可能会使改革进程遭遇潜在阻碍。公众担忧主要体现在非国有资本进入国有企业,特别是进入公共服务领域后,资本的逐利性是否会影响到公共产品和服务的价格与质量,进而增加自已的财务支出、影响生活质量。这种担忧即使不会对改革产生很大的阻力,也需要给予高度重视,因为改革的最终目的是提高社会福利,以最大可能趋于帕累托最优,而不能以损害公众利益为代价换取短期经济绩效。

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混合所有制改革之实现路径

  由以上分析可以看出,中国情境下的国有企业混合所有制改革,既有推进的现实和深远动力,亦存在诸多阻力,欲实现改革目标必须精心设计,选择有效的实现路径。

  (一)因企施策,多方式推进混合所有制改革

  目前,推进混合所有制改革可采用的主要方式有:以公开上市为主的资本市场操作、“内引外投”双向投资、成立资本投资运营公司或国企改革基金、员工持股等。

  (1)通过公开上市推进混合所有制改革。国有企业首次公开上市可很自然地引入非公有制资本,实现所有权混合。虽然上市对企业的品质要求高、操作流程长、前期准备成本大,更适合于已有上市计划且运营良好的国企或国企中的优质资产,但仍应将其作为此次混合所有制改革的重要选项。之所以如此,一方面,公开上市是国有资产实现资本化的重要途径,在促使企业完善公司治理结构,改进信息披露与规范管理等方面有着良好预期;另一方面,随着资本市场的发展与相关法律制度的完善,通过公开上市,或在已上市公司中实施定向增发等措施来推动改革所受的阻力相对较小。但若上市或增发之后国有股“一股独大”的状况仍未发生实质性变化,或上市的公司只是集团公司下属的某个二级或三级企业,改革预期就可能大打折扣。此外,不能将经营困难的国企包装上市、圈钱解困,搞“虚假混改”,因为这是对市场的欺骗及对改革的不负责,也与国有企业应履行的社会责任格格不入。

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  (2)采用“内引外投”双向投资方式推进混合所有制改革。“内引”主要指引入非国有资本投资者,特别是战略投资者参与改革。国有企业引入民资、外资可改变企业的股权结构,而合适的战略投资者的进入则可以所持股权为基础,促使企业在经营机制、商业模式、公司治理等方面实施一系列积极变革,中国联通引入百度、阿里巴巴等战略投资者即是典型案例。而在实际操作中,如何判断投资者“品质”,如何筛选合适的投资者,如何界定、平衡各主要投资主体的“权责利”,又如何防止战略投资者意外撤资等都是摆在国有企业面前的重要问题。因此,试点先行、总结经验、规范制度流程应走在大规模改革之前。此外,投资者优势互补、价值增值的期待能否达成,将取决于能否建立起良好的公司治理和企业经营机制,能否激发企业的创新动力和经营活力。“外投”则主要指国有资本以兼并重组或新设企业的方式投资于具有良好发展前景的非国有企业。其目的或是想增强企业现有业务能力,或是谋求占领新兴市场、优化资本布局,亦或是希望实现互补发展,而被兼并企业或新设企业则成为多元投资主体,以混合所有制企业的形式参与市场竞争。虽然以投资促改革的阻力小,但要注意防止盲目投资、无效投资。

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  (3)成立国有资本投资运营公司及设立国企改革基金推动混合所有制改革。成立国有资本投资运营公司,一方面可将国有资本集中于专业团队运作,提高“外投”效率,优化资本布局;另一方面,国有资本投资运营公司将阻隔国资监管机构对企业经营的直接干预。它以资本权属为法定依据,以出资额为限履行对所出资企业的所有者职责,这意味着各投资主体都将依法通过法人治理机制参与公司治理,这种国资监管制度的改革会提高非国有资本参与改革的信心。而国企改革基金由国有资本牵头,吸纳非公有制资本共同设立,可放大国有资本的杠杆效应,并拓宽社会资本的投资渠道,提高非国有资本参与改革的积极性。同时,以基金的形式投资改革项目也有利于投资者分散投资风险。但无论是组建国有资本投资运营公司还是发起设立改革基金,都对出资人的资本实力、资本运作经验以及基金管理团队水平有很高要求。可以预见,随着近期国有资本投资运营公司在中央企业(如中国诚通等)和地方国有企业(如上海国盛等)两个层面试点的展开,以及中国国有资本风险投资基金、国华军民融合产业发展基金、中国国有企业结构调整基金等助力国企改革的“国家级”基金的设立,将会有力推动混合所有制改革的进程。

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  (4)实施员工持股推动混合所有制改革。作为一项激励制度,若运用得当,员工持股可促进员工与企业之间的激励相容(黄群慧等,2014)。作为国企“十项改革试点”之一的员工持股,有助于国有企业实现股权多元化和治理改善(王在全,2015)。2016年国务院国资委《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》对员工持股的要求非常严格,如参与员工持股试点的企业范围被限制在处于充分竞争领域内的混合所有制企业,且试点层面限制在二级企业以下,严格执行“增量引入、利益绑定”,员工主要以自有资金购买股份(少数可以以科技成果入股)等。《意见》体现的核心思想是杜绝违规非法交易,防止国有资产流失、保证国有股东控股地位。这种“稳推进”的改革政策虽然难以在改革初期产生立竿见影的效应,但基于中国国情的这一制度创新更具有可操作性,也能最大限度的控制改革的负面影响。当前要做的事情是进一步解放思想、优化制度环境、细化操作流程设计,使员工持股这一产权制度改革切实能够激发员工释放创新潜能。

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  通过上述混合所有制改革主要方式的比较可以发现,这些方式的具体着力点虽然各不相同,但是都触及所有权结构的深层次变革。较为理性的选择是:基于中国情境,因企施策,选择易释放发展动力、能激发创新活力、改革阻力又相对较小的方式切入,稳步推进。从实践看,选择上市增发、投资收购或组建国有资本投资平台是当前混改的主要方式,而在集团层面推动所有权结构变革的需要审慎推进。这正充分体现了中国成功选择由易到难的渐进式改革道路的正确性。

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  从目前的改革实践看,中央企业和地方国有企业在混合所有制改革推进思路与策略上有所不同。中央企业多居于国民经济关键领域,是国有经济的支柱,在新的经济环境下承担着引导经济结构调整,实现创新发展的重任。它面临的主要任务是如何在战略新兴产业领域占领制高点、将资本合理配置到科技创新成果转化的前沿,如何使得本企业与国际先进企业比肩同行,如何进一步提高国有资本在经济活动中的控制力和影响力。由此,在混合所有制改革过程中,中央企业应更加注重以引入战略投资者为主要模式的强强联合,采用以对外投资、兼并为主的扩张方式,并通过混合所有制改革配合推进其他领域的改革(见表3)。新一轮的混合所有制改革虽已在中央企业开展试点,但中央企业却并不以“混合”为主要目的,而是将此次改革作为完成其他重要任务的新契机或新模式,但要实现以混改来推动集团公司治理改善的目标还需设计更具效率的体制机制。

???????????????????????????????????????????????表3

  在地方层面,当前与混合所有制改革“相伴而行”的是“去产能”下的中小企业退出(白让让,2016)。这项任务的艰巨性并不亚于混合所有制改革。改革过程告诉我们:并不是所有的企业都适合混合所有制改革。处于技术落后、产能过剩行业中的“低能低效”中小型国企要关停退出,自然不会纳入混合所有制改革的范围。基于此,地方政府可采取的策略是:选择优秀企业或者一般企业中的优质资产进行混改。也即把经营状况良好、处于重要领域、对本地区的经济发展具有重要作用的企业或者企业中的部分优质资产用于混合所有制改革试点。主要通过公开上市、成立国资运营平台等方式完成股权混合(见表4),并通过给予政策与资源支持,以期能够在短时期内取得实质性进展,不在“改革锦标赛”中掉队,随着改革的推进再视改革效果稳妥试点省属企业集团层面所有权改革。

??????????????????????????????????????????????????表4

  进入2017年以来,我国国有企业改革绩效显现,经济运行向好。2017年1-6月,全国国有企业(包括国有及国有控股企业)收入和利润持续较快增长,利润总额14072.3亿元,同比增长24.3%,利润增幅高于收入7.7个百分点。与此同时,混合所有制改革稳步推进。例如,19家中央企业的混合所有制改革正稳妥进行,中央企业10家子公司实施员工持股试点。国有资本投资运营公司试点范围不断扩大,“国家级”改革基金逐步发力,其中中国国有企业结构调整基金已参与多个上市公司的定向增发项目,并深度参与中国联通的混改。在地方层面,各省国企混改政策也正在落地实施,例如省级国企山东交运集团通过引入战略投资者和员工持股的方式,刚刚完成了本轮混改任务。

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  (二)完善制度设计,改革国有资产经营激励机制

  改革现行国有资产经营激励机制是国有企业混合所有制改革成效的重要保证。在混合所有制改革的背景下,激励机制的革新可主要通过两方面的改革取得成效:一是构建以管资本为主的国资监管体制;二是建立企业经营者的市场化选聘与激励机制。

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  国有企业公开上市、组建国有资本投资运营公司,为构建以管资本为主的国有资产监管体制打下了基础。通过在国资委与国有企业之间设立国有资本投资运营公司,国资委的监管对象从“管人、管事、管资产”向“以管资本为主”转变。“以管资本为主”更加强调国有资本的保值与增值,而不是直接监督企业的具体运作。同时,对企业运营状况和经营者履职的评价也会逐步由政府(国资委)为主转为以市场和股东为主。经过这种转变,逐步实现政府监管与企业经营决策相分离,政府职能履行与企业功能相分离。在新的制度框架下,企业需在法律规范的框架内履行好对投资者的受托责任,按市场规律运行,关注企业价值增值和可持续发展能力,不断提高运营水平。政府也将卸下直接管理企业的包袱,把资源和精力主要转移到市场环境建设、公共服务以及谋划重大国有经济发展战略布局上来。

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  改革企业经营者的任免、考评制度既是激励机制革新的重要方面,也是混合所有制企业产权结构下国有资产监管制度改革的重要内容。既然国资委将放弃直接“管人”的职能,那么选聘、任命、评价、激励企业经营者的任务就由企业董事会来完成。采取市场化选聘的方式,挑选更有管理与经营经验的职业经理人来管理和经营企业,有利于改变国有企业管理团队的官僚机制,转变经营理念,让企业更加自主地参与市场竞争。市场化选聘也意味着国企经营者要对董事会负责、对股东负责,“能上能下,能出能进”的人员流动机制的建立将促使经营者勤勉履责。激励经营者也是公司治理的重要内容。长期以来,国有企业经营者的薪酬与企业业绩关联度不高,不利于形成有效激励。企业应根据监管要求、行业标准、企业经营现状与发展规划,并结合激励对象与股东意愿制定务实管用的长期激励计划(德勤,2015),将对企业经营者的激励重点从政治晋升与在职消费转移到合法经济报酬上来,促使其能全身心投入企业的经营管理。同时,通过不定期考评、延期支付、追回条款等方式约束经营者的短期行为。以上两个方面的改革可逐步使政府从企业运营和内部治理环节中退出,将“奖罚”的权力归还于股东和市场。也只有如此,才能使不同所有制资本的混合过程及混合之后的持续经营符合市场规则,也才能使国有企业混合所有制的改革与发展步入健康与可持续的轨道。

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  (三)同等保护各类产权,维护公众利益

  混合所有制改革是一个庞大的系统工程,在法律的框架下实现各类产权的平等保护与公众利益(包括企业员工利益)的维护对于混合所有制改革的成功推进不可或缺。

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  法律是一个国家最基本的制度规范,任何改革都要以法律为基础,由法律作保障,而不能超越法律。依法行事是企业改革及改革后持续经营所必须坚持的原则。2015年12月,国务院国资委发布的《关于全面推进法治央企建设的意见》明确要求深入推进央企法治建设,增强依法治理、强化依法合规经营与依法规范管理,服务于完善公司治理、发展混合所有制经济等重点改革任务,并指出在混合所有制改革中要“严控法律风险”。如果说混合所有制改革经济方面面临的主要问题是“如何混”,那么改革所涉及的主要法律问题是混改过程中和“混合”之后的产权保护。产权保护对于财富的生产、积累与分配都有重要激励作用。保护少数股东的权利,尤其是非国有股股东的合法权益关系到非国有资本参与混合所有制改革的积极性。“有恒产者有恒心”,如果少数股东的合法财产权利(如股权)不能得到法律保护,甚至受到歧视性对待,那么它们深度参与改革的积极性就会大打折扣。由此,如何平等保护各类产权应是法律体系中的重要内容。2016年11月中共中央、国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》重申“依法有效保护各种所有制经济组织和公民财产权”“健全以公平为核心原则的产权保护制度”,这说明对各类产权的保护将得到包括立法在内的更多制度保障。在实践层面,企业应在公司章程、公司治理制度与运行机制设计等方面更加充分的体现对各类股权的保护,如通过对董事会议事程序、专业委员会成员组成、投票规则等进行规则设置,切实保障少数股东在企业决策和经营中的知情权、话语权及监督权。而政府部门应进一步改进审批制度、规制性条款、产业政策等以避免造成对非公产权的侵犯。此外,目前中央和地方出台的有关混合所有制改革的政策仍停留在“通知”“意见”的形式,应尽快将不同所有制性质资本的产权保护、员工持股等内容上升到法律层面。

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  由于混合所有制改革涉及观念的革新、理念的重塑、利益关系的调整,改革过程中引起公众担忧也在情理之中。如何维护包括企业普通员工在内的公众利益是改革能否顺利推进的关键。为逐步消除公众对切身利益的担忧,应充分尊重公众的知情权、监督权,不仅要保证改革方案的明晰、规范、公开,还应公布改革进程、阶段性成效及遇到的问题,切实提高改革的透明度;运用审计等监督力量对企业改革过程进行专项监督与评估,定期公开审计结果。在解决企业职工分流或下岗等棘手问题上,一方面应与财政、民政、社会保障等部门制定联动方案,保障下岗员工的基本生活,并进行再就业培训;另一方面,出台得力政策、提供资金支持,主动帮助一些有市场竞争力的企业分部或业务从原企业分离,成为独立的经营主体,这样既能防止企业优劣业务绑在一起,导致劣质部分拖垮优质部分,又能保住部分员工的工作岗位,以减少改革成本。企业还应因企制宜,将员工持股计划与常规奖励、企业年金、医疗保险福利等激励手段综合运用,构筑完整和长效的员工激励体系。员工持股计划的设计与实施应重点关注激励效应与收入差距扩大效应之间的平衡,既要实行有效激励和摆脱“平均主义”倾向,又不能使其成为加剧收入分配失衡的源头。涉及公共产品和服务企业的混合所有制改革,应尽量避免因混改而导致公共产品和服务价格的不合理上升;确属需要进行价格调高的项目,应依法履行听证或其他广泛征求意见的公开程序。

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  我国的市场化改革已近40年,国有企业仍然面临着如何成为独立市场参与主体的问题。混合所有制改革作为新一轮国企改革的关键突破口,毕竟是一项涉及产权制度的深度改革,因此,其实施政策和方案都只能在改革的伟大实践中得到检验和完善。本文对混合所有制改革的动力、可能遇到的阻力以及当前推进改革的应选路径进行了分析,并认为革新落后的国有资产经营激励机制是此次改革取得预期成效的关键,且需在改革中注重对私有产权的法律保护和公众利益的有效维护。国有企业混合所有制改革是对公有制经济实现形式的实践探索,同时也是一个不断发现问题和解决问题的渐进过程。改革的动力、阻力也不可能一成不变,必然会随改革进程发生变化,推进改革的策略和实现路径必须在实践中得到优化,唯有如此,改革过程才能顺畅和可持续。(綦好东,山东财经大学副校长、教授、博士生导师,中国海洋大学兼职教授、博士生导师;郭骏超,中国海洋大学管理学院博士生;朱炜,山东财经大学副教授)


??? 编辑:常静